Acaba de ser publicitado el documento elaborado por el Ministerio de Administración Territorial y Función Pública (justo la semana anterior a la remodelación ministerial) dirigido entonces por el Señor Iceta, ministro que carece de título universitario, para la reforma (¿o sería mejor decir abaratamiento?) del sistema de selección de personal en las Administraciones Públicas.

El documento, envuelto en el celofán de las buenas palabras, esconde en su fuero interno un tufillo controlador de lo poco aseado e independiente que va quedando, en este caso, el ingreso de los funcionarios.

Sólo hay que acercarse un poco a la Historia para comprender que cuando se quiere manipular algo, se abarata, y cuando se quiere defender la excelencia, las pruebas se endurecen.

El origen del sistema de oposiciones vigente en España lo vimos hace tiempo en otra entrada:

https://algodehistoria.home.blog/2019/10/11/no-es-un-seguro-es-una-oposicion/

No me voy a repetir. Pero para comprobar que la formación, la especialización y la exigencia en el ingreso no son algo exclusivo de España ni de la actualidad, voy a exponer los orígenes del funcionariado en la antigüedad. Aquello que decía Azaña de que la Administración debe contar con los mejores, los mejor formados, pues manejarán el interés común, el interés de todos, el interés público, es algo que ya concibieron nuestros los tatarabuelos de nuestros tatarabuelos.

Hace tiempo, en este blog, vimos la Administración de la justicia en Babilonia con el Código de Hammurabi. https://algodehistoria.home.blog/2020/02/14/la-administracion-de-justicia-en-el-reino-de-hammurabi-1775-1730-a-de-j-c/

Además de aquel episodio babilónico, en el resto de los pueblos de la antigüedad la estructura organizativa y quienes fueran los encargados de entenderla era una preocupación primordial. Aquellos pueblos tenían entre sí algunas coincidencias en la organización administrativa: la Administración tenía su sede principal en el Palacio real, por eso la llamaremos, para entendernos, Administración central y la diferenciaremos de la Administración del resto del territorio o Administración provincial.

En China, la Administración, bajo el poder del príncipe, debía controlar no sólo la Administración de palacio, es decir, la Administración central sino también la provincial. Para lograr el éxito, bajo la dinastía Sung (960-1127) la Administración china alcanzó un nivel de perfeccionamiento desconocido hasta entonces. Los mandarines, funcionarios civiles y militares, dominaban la vida pública. Su dominio no venía por el poder que les confería el príncipe, sino por el de su prestigio, alcanzado por su gran conocimiento. Los exámenes de acceso se realizaban en la capital del Estado de manera periódica. Muchos aspirantes eran suspendidos repetidas veces por la severidad de los ejercicios. Pero gracias a esa severidad la Administración china llegó a ser muy eficiente, con un uso muy adecuado de los recursos, meticulosidad en la actividad administrativa y regulación de los sueldos, los periodos de descanso y las sanciones en caso de incumplimiento. Es decir, China ya desde antiguo optó por la perfección y el conocimiento.

Algo semejante ocurría en Egipto. Allí, tanto los visires, nombrados directamente por el faraón como los funcionarios de más bajo escalafón tenían una gran preparación. En la Administración egipcia, los funcionarios estaban especializados por tareas y funciones. Existían escuelas para dar la debida formación a los futuros aspirantes. Todos los funcionarios cobraban mediante tasas perfectamente reguladas. Entre los funcionarios no solían existir problemas de corrupción, no así entre los visires que, en algunos casos, acumularon, de manera fraudulenta, tantas riquezas que sus fortunas alcanzaban a la de los faraones.

El eslabón inferior del funcionariado lo constituían los escribas, cuya labor era levantar acta y copiar lo que se escribía y hacía. Mantenían en marcha todo el aparato estatal transmitiendo las órdenes del gobierno. Llegaron a constituir una clase con cierto poder. Sobre todo, porque además de lo señalado, sobre ellos recaía el control del sistema tributario. El pago de impuestos en Egipto se hacía en especie, pero la contabilidad de lo ingresado recaía en los escribas.

Sus funciones se realizaban en el palacio real, en el ejército y en los templos. Cualquier persona podía aspirar al cargo de escriba menos los campesinos. Su aprendizaje era largo y pormenorizado. Existían escuelas de escribas en las que ingresaban con cinco años. Se trabajaba en ellas durante los cinco años siguientes desde que salía el sol hasta el ocaso. Su aprendizaje consistía en dictados y en copiar textos, pero también se impartían clases de geografía, historia y aritmética.

Gran importancia tuvo la administración judicial egipcia; se constituía por personas de alto nivel, elegidos entre los funcionarios, fundamentalmente, entre los visires, militares y sacerdotes. Existieron dos audiencias reales, una en Tebas y otra en Heliópolis compuestas por altos funcionarios y presididas por un visir. También trabajaban allí los procuradores que ejercían la acusación y los escribas que levantaban acta.

Como vemos, el palacio, el ejército y la recaudación de impuestos eran aspectos esenciales de aquellas antiguas civilizaciones. En ocasiones, con la Administración de justicia dentro de la Administración de Palacio y, en otras, con un control sobre ella, pero ejercido por los sacerdotes.

En el Imperio persa, la centralización y control estatal desde el Palacio eran esenciales hasta que el crecimiento del Imperio hizo necesaria una reforma de la Administración emprendida por Darío. Creó las satrapías como formas de organización territorial y administrativa de las provincias persas. Para su control, las satrapías eran auditadas por funcionarios de Palacio todos los años.

Tres peculiaridades se dieron con los persas: primero, el poder absoluto del monarca estaba más relajado que en otros imperios de la antigüedad y se permitía compartirlo con algunos otros nobles y sacerdotes debido a la política de tolerancia en materia religiosa. Segundo, las importantísimas tareas de recaudación de impuestos y de impartición de justicia las ejercían los sátrapas. Existía un sistema de tesorería y reserva de moneda en distintos puntos del Imperio. Los sátrapas también eran los jueces supremos en su territorio. Tercero, el control de todo este entramado, dada la centralización palatina y el poder de las satrapías, obligaba a cambiar la capital y mover al emperador y su corte de lugar cada poco tiempo.

En Grecia y Roma esa pulcritud oriental no se existió al inicio de sus administraciones.

En Atenas, la Función Pública no estaba tan desarrollada como hemos visto en los países orientales, no existía una escala o cuerpos de funcionarios ni el principio de jerarquía. El funcionario era temporal, elegido entre la población como un modo de ejercer un servicio a la comunidad y no cobraban por ello. Pero tampoco estaban preparados para esas tareas.

A medida que se expandía la civilización griega se hacía más necesario un incremento de puestos y, con ellos, una mayor estabilidad y especialización de los funcionarios, aunque seguían ejerciéndose las tareas por sorteo. Para reducir el riesgo de que fuera elegido en el sorteo un incompetente, se limitó el número de personas sobre las que recaía la “suerte”. Se reconocieron así tres clases de funcionarios: los magistrados, los curatores y los oficiales, estos últimos se dedicaban a tareas subalternas. Sin embargo, la Administración siguió sumida en el caos, que se intentó paliar con la centralización de las funciones administrativas.  Se crearon escalas administrativas; se instauró el principio de jerarquía, lo que determinó la posibilidad de ascensos regulados por méritos; se profesionalizó el ejército, la recaudación de impuestos, la actividad económica y las relaciones exteriores.

En Roma por su parte, durante la Monarquía, los funcionarios aparecen nombrados directamente por el rey, que los cambiaba a su antojo. Durante la República, la Función Pública aparece perfectamente estructurada de acuerdo con el principio de jerarquía, con distintos escalones de funcionarios con un Cursus Honorum– carrera funcionarial-. Pero los poderes de los mandatarios se imponían a su antojo. No existía una formación tan estricta como la egipcia o china. Además, para mayor gloria del dictador, en la república despótico-cesarista se incrementó considerablemente la burocracia. Fue en emperador Constantino el que buscó una especialización entre sus funcionarios y, sobre todo, separó los asuntos civiles de los militares. En la cancillería imperial existían cinco secretarías, especializadas en las distintas partes del proceso cuyos juicios correspondían al tribunal imperial. También se crearon funcionarios especialistas en aspectos de información y policía.

Diocleciano reformó la Administración de las provincias creando tres categorías en cuanto a los gobernadores, de mayor a menor categoría eran: los procónsules; los correctores y los presides. Existió una administración especial para la ciudad de Roma que luego se copió en Constantinopla.

El sistema cambió durante el Imperio romano. Los funcionarios eran elegidos por el propio emperador, no por elección popular, como hasta entonces; la actividad funcionarial dejó de ser gratuita, dado que el sistema de elección y gratuidad sólo generaba corrupción. Este cambio supuso una mayor dedicación del funcionario a sus tareas públicas, pasando de ejercer las funciones de manera temporal a tener carácter indefinido. En la Administración central aparece la figura del pretorio para reducir y reordenar los cargos y en la Administración provincial se produjo una nueva ordenación, dividiéndolas en senatoriales e imperiales. Las primeras dirigidas por un cónsul, las segundas por una especie de embajador.

La carrera senatorial requería una formación que debía superar distintas etapas desde la edad de 18 años a la de 33 años.

En Bizancio, con Constantino el Grande, se diferencia la Administración de Palacio de la provincial y se separan los funcionarios civiles de los militares buscando una mayor especialización. Tanto en unos como en otros, había una clase superior procedente de la nobleza, a los que el rey podía cesar o nombrar a su antojo y unos funcionarios de inferior escalafón cuyos puestos tenían carácter temporal indefinido.

La Administración de los visigodos en España pasó por distintas etapas en función de los cambios políticos y la propia inestabilidad del Imperio. En el centro del poder aparece siempre el rey quien llegó a asumir funciones legislativas y judiciales, pero muchas veces las delegaba en el Aula o Concilio. Cada vez fueron mayores las delegaciones que hacía el monarca, lo que dio lugar al nacimiento de unos servidores públicos embriones de los futuros funcionarios. Así nacen los oficios del “Palatium”- la administración más cercana al rey. Los cortesanos, casi siempre elegidos entre la nobleza. En la provincia aparece el “iudex” administrador de la provincia- ayudados de un “officium”, formado por los funcionarios más preparados, a los que a veces se les daba a administrar una zona de provincia, regida por un duque o por un conde. Así nacieron los condados y ducados. La mayor especialización de los funcionarios visigodos provino de la necesidad de mantener un ejército permanente, recaudar impuestos y administrar justicia.

En la administración de justicia, dado que el único que tenía potestad para ejercerla era el rey, se buscaron otros funcionarios que revisaran los asuntos – los dux, iurex o comes- esto acabó derivando en que determinadas materias de carácter civil o militar las juzgaban los dux y los obispos. Por su parte, la función recaudatoria se tecnificó y para ejercerla se crearon unos cuerpos de funcionarios especializados los “susceptores” y los “exceptores”.

En la España árabe, como en todos estos pueblos la actividad administrativa se organizaba en torno al califa, pero frente a lo que ocurría en Persia con la libertad religiosa, la importancia dada a la religión por los musulmanes de la península llevó a que aquellas monarquías fueran auténticas teocracias.

Los asuntos públicos cuentan con la atención del visir y el “hagib”. El visir, nombrado por el califa, se encargaba de nombrar al resto de los empleos de la corte. El hagib era una especie de visir de visires.

La administración musulmana tuvo una organización refinada, en cuyas filas eran elegidos los mejores, los que contaban con más conocimientos y capacidad. Además, a pesar del poder del califa muchas decisiones las tomaba tras recibir y reunirse con en Consejo de visires.

Quizá una de las características más destacadas de la Administración califal fue la Administración de justicia.  Fue la actividad administrativa más cuidada y mejor dotada. Los jueces actuaban como delegados de la suprema autoridad del califa. El cargo de juez era de un gran prestigio social y dado que representaban al califa sólo los mejores entraban en la judicatura. Recibían un sueldo fijo con cargo al tesoro público. Como curiosidad debemos señalar que para ser juez se debía ser varón y, sin embargo, con carácter excepcional se podía nombrar a alguna mujer. El juez debía profesar la religión musulmana, encontrarse en plenas facultades físicas e intelectuales y tener una conducta exquisita en sus aspectos morales. Debía ser un escrupuloso cumplidor de la ley, para lo cual debía conocerla en profundidad. En ocasiones, la complejidad de las causas hizo necesaria la presencia de un secretario junto al juez. El secretario judicial o catib tomaba notas, levantaba actas y archivaba los asuntos. En Córdoba el secretario tuvo gran relevancia. Existían otros funcionarios especializados en garantizar la honorabilidad de los testigos. Además, existían peritos judiciales en distintas materias.

En cuanto a la recaudación de impuestos está se perfeccionó en el periodo Omeya. Existía un visir que contaba con distintos funcionarios a su cargo dedicados a recaudar. También existió una Administración provincial en materia fiscal que se coordinaba con la de palacio por medio de los “valíes”.

En resumen, ya desde la antigüedad se puede apreciar como la especialización y la formación eran algo esencial en la buena marcha de la Administración.

En la edad Media y la edad Moderna, durante los siglos XV y XVI el monarca sigue siendo el cabeza de la Administración, pero el funcionario se irá profesionalizando poco a poco. No sin pasar por enormes vicisitudes, como ya vimos en el caso de España.

En general, la profesionalización y la modernización de todas las administraciones europeas se produce durante el S.XIX y XX.

Lo que nunca se dio en la antigüedad es que al frente de la Administración se colocara a un visir, un iudex o un proconsul cuya formación y titulación fuera menor que la de los funcionarios a los que tenía que dirigir, salvo en los tiempos del sorteo griego. Los hay con suerte…

 

BIBLIOGRAFIA

MÚÑOZ LLIMÁS, Jaime Ignacio. “Historia de la Función Pública”. UNED (StuDocu).

BARRACHINA JUAN, Eduardo. “La Función Pública y su ordenamiento Jurídico. Promociones y Publicaciones Universitarias., S.A.(PPU).1991.

STEWART R. Clegg. HARRIS, Martin; HÖPFL, Harro. ”Managing Modernity: Beyond Bureaucracy”. Oxford University Press. 2011.

SANTAMARÍA PASTOR, Juan Alfonso. “Los Principios de Derecho Administrativo”. Ed. Centro de Estudios Ramón Areces, S.A.2002.