Mi admirado profesor Ferreiro, tantas veces nombrado en este blog, con su español escacharrado, pero certero, decía que para hablar de historia había que “dárselo morto”. Lo que recuerda que la Historia es el análisis del pasado y periodismo la del presente. Como este es un blog de Historia no pretendo adentrarme en las procelosas aguas de la política forestal actual.
Los Ingenieros de Montes definen la política forestal como:
“La política forestal la componen el conjunto de objetivos, acciones y medios que, en un plazo determinado, trata de fomentar la conservación del monte como medio natural, el aprovechamiento, comercialización y transformación industrial de sus productos, la investigación y desarrollo de técnicas de gestión, el uso público de los servicios ambientales del monte, la formación de profesionales y la cultura forestal que debe poseerla sociedad”.[1]
En 1700 murió Carlos II sin sucesor. Desaparecía la dinastía de los Austrias, tras la guerra civil de sucesión que trajo a España a Felipe de Anjou, Felipe V, nieto del monarca francés Luis XIV. Consolidada la nueva dinastía, Felipe V comenzó a introducir profundas reformas en la organización y administración del Estado, que incluían los organismos centrales de la monarquía, el gobierno interior, en especial en lo que atañía a la Corona de Aragón, y a la política fiscal. También procedió a una reorganización del Ejército; la Marina fue objeto de un proceso racionalizador y centralizador, en lo que desempeñó un papel fundamental la Intendencia General de la Marina, de la que en 1717 se hizo cargo José Patiño. El intendente tenía bajo su mando todo aquello que no concernía directamente a las operaciones militares. Entre estas funciones se encontraba la obtención de la materia prima para la construcción de los barcos, es decir, los montes y plantíos necesarios y el personal a ello vinculado. Fernando VI dispuso que la Marina se hiciese cargo de algunos montes próximos al mar y a los ríos navegables. Esta medida tuvo efectos globalmente beneficiosos, pues la Marina se hizo responsable de realizar una gestión racional. Se comprometía a plantar tres árboles por cada uno cortado y a marcar los árboles cuya tala estaba prohibida. Esto contribuyó a salvar bosques irreemplazables.
Fue todo un programa ilustrado que caracterizará el siglo XVIII, lo que incluía no sólo las reformas administrativas y militares, sino también la política de fomento de la producción, la construcción de nuevas infraestructuras, el desarrollo cultural y la creación de instituciones científicas, culturales y económicas.
Este programa continuó durante el reinado de Fernando VI y el ministerio de Ensenada, y verá su mayor desarrollo en la segunda mitad del siglo, sobre todo, con Carlos III. Es importante poner de relieve la continuidad entre estas etapas del siglo XVIII, que puede fácilmente rastrearse en la labor política de personajes como José Patiño, José del Campillo y Zenón de Somodevilla, no sólo por haber ocupado en diferentes momentos el poderoso Ministerio de Hacienda, Guerra, Marina e Indias, sino por el programa que habían esbozado y en uno u otro grado impulsado. Esta continuidad, pacífica, inteligente y bien planificada llevó a que el siglo XVIII español haya sido uno de los más próspero de nuestra Historia, quizá pocas veces bien ponderado, hasta que Carlos IV y sobre todo Fernando VII malograron toda la obra anterior.
En materia forestal, durante las primeras décadas del XVIII se adoptaron medidas destinadas a la conservación de los recursos de los montes, por ejemplo, ante las demandas de las Cortes de Castilla, Felipe V ordenó una reforestación rápida y tomó algunas medidas proteccionistas, como la Ordenanza de 1719 para la defensa del pinsapar de la Sierra de Grazalema, que salvó esta importante reliquia forestal. Estas medidas no contradecían, sino que reforzaban lo legislado por los Austrias. Son numerosas las ordenanzas municipales que se establecieron en los siglos XVI y XVII destinadas a regular la convivencia entre los vecinos de los pueblos. Estas ordenanzas solían contener algún articulado que contemplaba los usos vecinales de los montes, que en algún caso estuvo vigente hasta bien entrado el siglo XIX. Esto es comprensible si tenemos en cuenta que, para muchos municipios, el monte era un recurso de primer orden y, además, con frecuencia fuente de conflictos. De todas formas, la importancia que se le concede en las diversas ordenanzas varía mucho, en función, sin duda, de su peso en la vida colectiva. En lo que a los aprovechamientos forestales se refiere, estas normas se presentaban en numerosos casos bajo la forma de prohibiciones, indicándose la multa o castigo consiguiente.
En 1748, se publicaron unas nuevas ordenanzas de montes dentro del programa de reformas impulsado por Ensenada. Existe la opinión generalizada de que estas ordenanzas estuvieron inspiradas en la Ordonnance de Louis XIV, que en 1669 hizo aprobar Jean Baptiste Colbert, lo que da pie a plantear la existencia de un cambio cualitativamente muy importante en la legislación forestal a partir de este momento. Se promulgaron diversas ordenanzas para “el aumento y conservación de los bosques”, se instituyó la figura del guardabosques y se reforzaron las penas a los pastores responsables de quemar el monte. El resultado permitió mejorar sensiblemente la situación. Hacia el final de siglo, se estima que existía una extensión algo superior a los diez millones de hectáreas. Importante fue también la renovación de la silvicultura de la mano de diversos autores franceses, como Henri Louis Duhamel du Monceau (1700- 1782) que en 1731 comenzó a realizar trabajos de investigación en materia de silvicultura para la Marina.
La influencia francesa tuvo dos hitos destacados: 1) el nacimiento de una ciencia de los montes que irá desarrollando en torno a diversas personalidades vinculadas al Jardín Botánico de Madrid, y 2) Las figuras de los jardineros que acabaran siendo profesores y de ahí a la creación de las cátedras de agricultura. El primero de estos jardineros fue, en 1799, Claudio Boutelou, quien en 1807 fue nombrado profesor de Agricultura y, en 1809, el gobierno de José Bonaparte lo nombró director del Jardín Botánico, ocupando el puesto que se había visto obligado a abandonar Lagasca. La política liberal e ilustrada española tendrá sus referencias en Jovellanos y su Informe sobre la ley agraria; el padre Manuel Gil, miembro de la Sociedad Económica de Sevilla; Bernardo Ward y su Proyecto Económico entre otros.
Todas las mejoras del Siglo XVIII se perdieron en un desastroso XIX.
En el siglo XIX, se introdujeron medidas por medio de las cuales se querían impulsar los plantíos, pero fueron poco adecuadas, imponiéndose además onerosísimos gravámenes a los pueblos, con el resultado de que éstos hacieron todo lo posible para que los plantíos fracasaran. En cuanto a los aprovechamientos, contaban con el grave inconveniente de dejar su ejecución en manos de las justicias de los pueblos y los subdelegados, lo que dio lugar a frecuentes abusos, además de representar un menoscabo de la autonomía municipal. Entre los propietarios de bosques privados fueron extremadamente impopulares.
A eso hay que unir las diversas desamortizaciones (tanto la de Mendizábal como la de Madoz), pero, sobre todo, esta última. Se cebó en los bosques comunales de los pueblos, con terribles consecuencias medioambientales y sociales.
En muy pocos casos los nuevos propietarios hicieron una gestión acorde con criterios técnicos. Se produjeron muchas roturaciones a la búsqueda de un beneficio inmediato. El pastoreo no tuvo límites y también se multiplicaron los incendios provocados como protesta social. Toda esta política llevó a una desforestación destacada. Los bosques españoles quedaron reducidos a menos de seis millones de hectáreas, la menor dimensión de nuestra historia. La desaparición de la cubierta forestal protectora dio lugar a una serie de inundaciones y fenómenos torrenciales que causaron grandes desastres humanos en los núcleos de población situados próximos a los cauces de los ríos y cuantiosas pérdidas económicas al arrasar numerosos cultivos agrícolas ribereños.
Paralelamente a este proceso destructivo, la sociedad fue tomando conciencia del peligro que suponía el gigantesco proceso de degradación que se había producido y se seguía produciendo. Para frenar las actividades destructivas de la cubierta vegetal y desarrollar un programa racional de reconstrucción de la vegetación forestal y velar por su conservación y aprovechamiento, se creó, a mediados del siglo XIX, la Administración Forestal Española. Si bien, de toda aquella actividad administrativa poco fructífera sólo trascendió en el tiempo la Escuela de Ingenieros de Montes, creada en 1848. Fueron ellos, prácticamente los únicos, quienes, al promulgarse la desamortización, denunciaron que los montes públicos estratégicos pudiesen pasar al dominio de particulares sin ningún control, por los riesgos que supondría para las escorrentías, los suelos y la agricultura del país. Para dar respuesta a los daños causados por las inundaciones y los desastres torrenciales, se crearon, en 1888, las llamadas Comisiones de Repoblación encargadas de repoblar las cuencas hidrográficas más deforestadas y en las cuales los riesgos de inundaciones eran más probables. Son el antecedente de las Confederaciones hidrográficas.
Las medidas de mejora de la foresta fueron recogidas por los regeneracionistas, que incluyeron en su programa la defensa y recuperación de los montes. Aprobaron la primera ley contemporánea de montes (Ley de 24 de junio de 1918), cuyo objetivo era frenar la especulación desencadenada por los altos precios de la madera derivados del cierre de los mercados exteriores durante la Primera Guerra Mundial. El primer Plan Nacional de Repoblación Forestal se aprobó por Real Decreto de 26 de julio de 1926. En su preámbulo se dice que uno de los problemas que más directamente afectan a la riqueza nacional, y que ha llegado a interesar vivamente a la opinión pública es el de la repoblación forestal. Su política de ordenación de montes, bien intencionada, obtuvo escasos resultados.
Durante la República se aprobó la Ley de 9 de octubre de 1935, por la que se crea un organismo forestal específico para la repoblación, denominado Patrimonio Forestal del Estado (PFE), cuyo principal objetivo era restaurar, conservar e incrementar la superficie forestal del país. La guerra civil española (1936-39), no permitió la puesta en marcha de esta Ley.
El gran cambio se produce en la política forestar del nuevo régimen. En 1941, se recrea el organismo Patrimonio Forestal del Estado. Nace para desarrollar el Plan Nacional de Repoblación Forestal (PNRF). Cuyos objetivos principales eran los siguientes:
- Conseguir mediante la repoblación de pequeños rasos y claros de los montes, el máximo de producción de madera compatible con la especie repoblada y con las características ecológicas de la estación.
- Incrementar la superficie forestal arbolada en seis millones de hectáreas en un periodo de cien años.
- Conseguir el interés de los propietarios privados para que colaborasen en la consecución del objetivo anterior, poniendo sus tierras a disposición del PFE para que fuesen repobladas. Esta colaboración se materializaba mediante la firma de un consorcio.
El plan se desarrollaba en diversas etapas:
La primera etapa, se extendió desde 1940 a 1959. En ella el objetivo prioritario era paliar el alto paro rural.
La segunda etapa comprende de 1960 a 1971. Inició la mecanización de los trabajos de reforestación debido a la escasez de mano de obra y al aumento, relativo, de los salarios, que encarecían excesivamente el proceso.
La Tercera etapa comprende de 1972 a 1982. Esta etapa se extiende desde la desaparición del organismo Patrimonio Forestal del Estado y la creación del Instituto para la Conservación de la Naturaleza (ICONA); organismo autónomo perteneciente al Ministerio de Agricultura (1972), hasta que se produce el traspaso de las competencias forestales a la Comunidades Autónomas, que habían surgido como consecuencia de la implantación del nuevo régimen democrático.
La cuarta etapa comprende desde 1982 a 1995. Con el traspaso de las competencias forestales a las Comunidades Autónomas en 1982 que no se encuentran vinculadas al PNRF se produce, de hecho, la desaparición del PNRF.
La presión de los movimientos ecologistas, y la vinculación del PNRF al régimen de Franco influyo negativamente en la política de reforestación. Los nuevos políticos, no eran partidarios de continuar políticas muy vinculadas a épocas anteriores, y aunque los propietarios privados, los servicios forestales, la economía y la restauración de extensas áreas degradadas en la vertiente mediterránea aconsejaban continuar repoblando, el proceso repoblador sufrió una reducción considerable.
Como consecuencias de la política desarrollada en esas cuatro etapas, surgieron algunos hitos importantes en la conservación de los montes. Así:
En 1955, se creó el primer servicio específico de lucha contra los incendios forestales, el Servicio Especial de Defensa de los Montes contra los Incendios, el cual contará con brigadas profesionales e incluso medios aéreos.
En 1969, se alquiló el primer avión anfibio en Canadá y después de unas prácticas fue destinado a Galicia, principal foco de los incendios en aquellos tiempos.
En 1971 se compraron dos aparatos y se firmó un convenio con el Ejército del Aire para su gestión, mantenimiento de los aparatos y suministro de tripulaciones. Tres años antes se había fundado la base de datos sobre incendios, que permitió mediante estudios basados en las estadísticas e incendios previos realizar una política de prevención efectiva contra el fuego.
Se realizaron campañas de concienciación hacia una población mayoritariamente urbana que había olvidado a conciencia su origen rural, en las que se recordaba lo nefasto de las colillas mal apagadas o fuegos abandonados y mal apagados. En ese sentido, fueron famosas las campañas publicitarias destinadas a la prevención. La campaña con mayor éxito fue con el lema “Cuando un monte se quema, algo tuyo se quema”. Esa campaña se vio apoyada, por ejemplo, en 1962, con la creación de un personaje animado, el conejo Fidel, que ejercía de guarda forestal en las campañas de televisión alertando sobre el riesgo de no vigilar las conductas humanas que ponían en peligro el bosque.
Asimismo, se realizaron varios programas en la televisión pública – la que había- de defensa de la fauna ibérica, con Félix Rodríguez de la Fuente, como protagonista en su condición de naturalista y divulgador ambientalista. Su programa “El hombre y la tierra” obtuvo tal éxito que aún se recuerda. También se hizo famoso por las campañas de salvamento de distintas especies animales en peligro de extinción, como el lobo, el oso y el águila imperial.
Pero el instrumento más eficaz para cuidar la naturaleza y protegerla de los incendios fue el ICONA. El Instituto Nacional para la Conservación de la Naturaleza además de buscar la concienciación ciudadana en materia de protección de los bosques, realizó el primer Inventario Forestal Nacional en 1965, dando como resultado que la superficie de los bosques españoles se había elevado desde 1941 hasta los 11,8 millones de hectáreas.
El esfuerzo español de repoblación tuvo reconocimiento internacional a través de la FAO.
El Programa de Plantaciones Productivas de Alto Rendimiento realizado por la iniciativa privada con subvenciones del Estado se separó del ICONA y pasó a depender de la Dirección General de la Producción Agraria (DGPA) del Ministerio de Agricultura, dando prioridad a las repoblaciones de alto interés protector, ecológico o social.
El Programa de Plantaciones Productivas de Alto Rendimiento se subvencionó a través de la Ley Para el Fomento de la Producción Forestal aprobada en 1977, que gestionaba la DGPA y que comprendía además de las ayudas a la reforestación un programa de ayudas y subvenciones a fondo perdido para la realización de trabajos culturales en masas naturales y repobladas de propiedad privada. Las críticas surgidas entre ciertos sectores ecologistas dieron como resultado una ralentización de la actividad de reforestación pública, no así la privada, que siguió su curso.
La desaparición del ICONA y la transmisión apresurada de sus competencias a las comunidades autónomas tuvieron penosas consecuencias. Entre 1981 y 1994 ardieron nada menos que dos millones de hectáreas, más del triple de las que se quemaban anualmente en el periodo anterior.
Actualmente, todas las comunidades autónomas han elaborado sus propios planes de reforestación, y pese a los problemas presupuestarios, están incrementando su actividad repobladora, si bien, éstas no se consideran suficientes y requieren de unas actividades de conservación, limpieza y mantenimiento que no siempre se realizan, en ocasiones por el abandono de la población de las zonas rurales, en otras por las dificultades que la Ley estatal 43/2003, de 21 de noviembre, de Montes impone para realizar esas tareas. Además, esa reforestación debería ir acompañada de algunas obras hidráulicas que no parece que vayan a acometerse.
BIBLIOGRAFÍA
PEMÁN GARCÍA, Jesús; IRIARTE GOÑI, Iñaki; LARIO LEZA, Francisco José.- “La restauración forestal de España: 75 años de una ilusión”. Ed Ministerio de Agricultura. 2017
SILVA SUÁREZ, Manuel.- “ TÉCNICA E INGENIERÍA EN ESPAÑA III EL SIGLO DE LAS LUCES De la industria al ámbito agroforestal”. Ed Universidad de Zaragoza. 2005.
Página Web del Colegio de Ingenieros de Montes.
[1] Web del Colegio de Ingenieros de Montes
