Vamos a realizar una incursión en el origen histórico de los fueros y consiguientemente, llegaremos a hablar de los derechos forales, pero sin profundizar en los aspectos jurídicos de los mismos y mucho menos en eso que se ha dado en llamar régimen foral.
No es fácil escudriñar el origen de los fueros, pues si bien hay mucho escrito al respecto de manera detallada pero casi siempre local, hay pocos estudios sistemáticos y compiladores de lo que fueron los fueros en el conjunto de España. Quizá sea García Gallo el que mejor ha estudiado de manera conjunta los fueros en España.
Hablar de fueros es hablar de privilegios. Según el diccionario de la RAE, privilegio es la “exención de una obligación o ventaja especial que goza alguien por concesión de un superior o por determinada circunstancia propia”. Exactamente de eso se trataba, de librar a una persona física o jurídica de alguna carga u obligación o bien de dotarle de una ventaja por realizar algo cuyo favor concede un superior, en este caso un rey o un señor del lugar.
Históricamente, los fueros entendidos en este sentido comienzan con la Reconquista. Los reyes iban concediendo favores a los municipios y localidades que luchaban a su lado contra los musulmanes; bien por haber peleado fiel y heroicamente o por estar en la frontera y servir de parapeto para el avance cristiano o bien, mayoritariamente, como forma de lograr la repoblación de una zona vaciada, casi siempre fronterizas y, consiguientemente, objeto de razias musulmanas. Estas normas abarcaban, tanto regulaciones civiles, económicas o administrativas. La manifestación primera de estos fueros locales lo constituyen las cartas pueblas.
Debido a que su finalidad primordial era atraer pobladores, estas cartas fijaban unas condiciones jurídicas de la ocupación del territorio y nacían a partir de un acuerdo entre el Rey y esa población. Sin embargo, como señala García Gallo, no todos los fueros tuvieron carácter consuetudinario. De hecho, el término fuero proviene de una concepción de lo que era juzgado, del derecho, cuyo origen ya se ve en Roma, en el mercado, el foro. Este concepto de norma que se juzga tiene su manifestación más clara en la Península Ibérica en el Fuero Juzgo.
El Fuero Juzgo es la traducción romance del Liber Iudiciorum (código Visigodo) que es atribuida tradicionalmente a Fernando III el santo y se suele fechar en 1241. El Liber Iudiciorum fue el cuerpo de leyes que rigió la España visigoda y supuso el establecimiento de una norma de justicia común a toda la península y sus habitantes.
Su traducción fernandina, es decir, el Fuero Juzgo, se aplicó como derecho local en calidad de fuero municipal a medida que avanzaba la reconquista castellana. Por eso las cartas pueblas y los fueros municipales están íntimamente ligados. El Fuero Juzgo mantuvo su vigencia hasta la aprobación del código civil a finales del siglo XIX.
Los fueros, por tanto, fueron una manifestación de privilegio local dado por los reyes durante la Reconquista, y que es un elemento diferenciador del origen de estos en España frente a los fueros locales que también se dieron por toda Europa.
Sin embargo, señala Modesto Lafuente en su “Historia General de España”, estos fueros españoles son los más antiguos de Europa, así, incluso prescindiendo de los fueros municipales anteriores al S. X, de los que se conservan fragmentos aislados, el fuero más antiguo es el de la ciudad de León de 1020. Existen algunos cohetéanos al de León en Italia, pero son más modernos en su origen. En Francia, los fueros locales, datan del reinado de Luis VI, rey de Francia de 1108 a 1137; en Inglaterra se originan bajo el mandato de Guillermo II, conocido como “El Rojo” (de 1087 a 1100) y en el Sacro Imperio Romano Germánico, proceden de reinado de Federico I, Barbarroja, que fue emperador desde 1152 a 1190.
En Europa, al igual que en España por aplicación del Fuero Juzgo, se fueron unificando los fueros locales a través de legislación común, aunque en Europa con mayor homogeneidad. Especialmente significativa fue la unificación normativa francesa.
En España la unidad nacional realizada por los Reyes Católicos no impidió que cada uno de antiguos reinos peninsulares conservara su personalidad jurídico-política y su autonomía legislativa, así como una serie de mecanismos para la defensa de su Derecho. En la formación de nuestro Imperio durante el siglo XV no se pretendió ni buscó una unificación legislativa más allá de lo necesario. Como vimos al hablar de la configuración del Derecho de indias, no se impuso la legislación castellana sin más, sino que establecieron normas propias de cada Virreinato y se aceptaron algunas instituciones, costumbres y normas locales que permitieron la integración de los nativos en su consideración de españoles en igualdad con los peninsulares.
Por eso, la monarquía de los Austrias era una monarquía compuesta, al igual que lo eran las monarquías de toda Europa durante la Edad Moderna (principalmente, siglos XVI y XVII); como Estados-Nación en formación se habían configurado a través de un rey unificador y cabeza del Estado con una serie de antiguos reinos que mantenían su identidad institucional y legal anterior a esa unificación. La Monarquía hispánica se caracterizó por constituirse como un conjunto de “Reinos, Estados y Señoríos” bajo un mismo monarca. Así lo explicaban los Reyes Católicos por la unión dinástica de la Corona de Castilla y de la de Aragón a los que fueron uniendo posteriormente diversos reinos peninsulares y territorios en América hasta convertirse España, bajo los reyes de la Casa de Austria, en la monarquía más poderosa de su tiempo. Esta situación de monarquía compuesta se prolongó durante el gobierno de los Austrias, aunque poco a poco se vio la necesidad de unificar los sistemas de derecho, de justicia y los órganos legislativos. Motivada entre otras razones porque a principios del siglo XVII, la situación española y mundial ya no era igual. Castilla se encontraba exhausta, arruinada por el esfuerzo conquistador y un siglo de guerras casi continuas en el Europa, lo que provocó, junto con las crisis de remesas de los metales americanos y su dispersión por los territorios europeos de la Corona, diversas bancarrotas de la Hacienda española, y consiguientemente hambrunas y ruina en la Península, que se acentuaron con la participación en la guerra de los 30 años. En este contexto, se sitúa el proyecto del Conde-Duque de Olivares, valido de Felipe IV, para lograr un Estado más fuerte en torno a la figura del rey y de una única ley. Esto requería modificar el sistema de monarquía compuesta. Este proyecto se dedicó Olivares cuya primera plasmación se dio en el famoso memorial que entregó al rey en 1624. Las necesidades económicas y humanas para la guerra de los 30 años eran acuciantes, el propio Olivares rebajó el proyecto al año siguiente buscando sólo una “unión de armas” cuya esencia consistía en que los “Reinos, Estados y Señoríos” de la monarquía Hispánica contribuyeran a la formación de un poderoso ejército de casi 150 mil hombres. El proyecto fue aprobado sin entusiasmo por las cortes de Aragón y Valencia y provocaron la sublevación, como vimos en la entrada de Rocroi, de Cataluña y Portugal. Estas acabaron con el proyecto de unificación de armas y Felipe IV apartó del poder al Conde-Duque de Olivares tres años después.
Aunque el testamento de Carlos II, preveía una serie de consideraciones en virtud de las cuales se deberían preservar los derechos normativos (forales) de los reinos, Felipe V no actuó conforme al mandato de su predecesor. A medida que la Guerra de sucesión se iba desarrollando y por virtud de los acontecimientos de aquella y, sobre todo, por influencia de su abuelo, Luis XIV, el Rey Sol, de Francia. La primera reforma que introdujo Felipe V fue en la corte de Madrid. Siguiendo las indicaciones del embajador francés formó un “consejo de Despacho” —máximo órgano de gobierno de la Monarquía por encima de los Consejos tradicionales-. Allí el embajador transmitía los consejos del abuelo real y, sobre todo, los recursos económicos que el francés mandaba a su nieto a fin de sanear las maltrechas arcas españolas.
El apoyo que la antigua corona de Aragón al archiduque Carlos, aconsejó a Felipe V un cambio de situación en la estructura de la corona, buscando, no un castigo, como a veces se ha entendido, sino una forma de controlar que aquellos territorios le fueran fieles y cumplieran sus mandatos.
La victoria borbónica en la batalla de Almansa en 1707 determinó el cambio de rumbo de la monarquía. Con los Decretos de Nueva Planta se abolió el derecho especial de Valencia en 1707 y desde entonces hasta 1716 se suprimieron los órganos legislativos de Aragón, Mallorca y Cataluña buscando crear un estado centralista de inspiración francesa.
Pero es el siglo XIX el decisivo en esta tendencia unificadora. Unas veces por la vía de las victorias de guerra: Navarra perdió su potestad legislativa en 1841, y lo mismo le sucedió al País Vasco como consecuencia del denominado Decreto de Espartero de 1841. No olvidemos que el lema carlista era “Dios, Patria, Fueros”. Su derrota en la guerra conllevó a los decretos señalados. En otras ocasiones por efecto de la codificación. Evidentemente, la codificación no se presenta sólo por influencia francesa, ilustrada y, posteriormente, y, sobre todo, napoleónica, sino que responden a una determinada representación de la historia de España y, unida a ella, a una concreta concepción de la nación. Por eso, serán las Cortes de Cádiz, una vez proclamada la Nación española moderna y constitucionalista, donde la Soberanía reside en el pueblo español la que se dispone a la unificación jurídica. Si la Soberanía reside en el pueblo, el órgano legislativo único son las Cortes que representan a ese pueblo . La codificación se da en todos los órdenes jurídicos, pero al hablar de fueros nos centraremos en el civil; por ello y en este sentido, el art. 258 de la Constitución de 1812 dispone que el Código Civil, criminal y de comercio serán unos mismos para toda la monarquía, sin perjuicio de las variaciones que por particulares circunstancias puedan hacer las Cortes. Este es el inicio del fin de los fueros cuya culminación se produce con el decreto de abolición de los fueros vascos en 1876.
Con la base presentada en la Constitución de Cádiz, el siglo entero transcurre con nuestros compatriotas buscando una legislación civil unificada. Bien es cierto que, en todo momento, se pensó en que la unificación no podía dar lugar a agravios a los ciudadanos frente a la legislación foral vigente, por eso se buscaron fórmulas para intentar evitar esos daños y hacer compatible el derecho compilado nuevo con las consecuencias jurídicas del foral con el que se quería acabar. No hubo grandes oposiciones a la codificación, pero incardinar la caótica legislación civil en un código no era sencillo. Esta fase lleva consigo la elaboración de distintos proyectos de Código Civil en 1821, 1832 y 1851 de los cuales este último supone uno de los antecedentes más destacados del Código Civil vigente. Y, sobre todo, en ellos se empieza a modificar el concepto de foral no tanto, como relativo a los fueros, sino como algo excepcional y privilegiado.
Sin embargo, la oposición de estos proyectos vino de la mano de materias sociales y religiosas. Efectivamente, fue la Iglesia la que planteó algunos problemas para intentar mantener parte de sus fueros; al igual que ocurrió con los partidarios del tradicionalismo vasco que aún resistían o los seguidores de la escuela histórica alemana, que se daban más en Cataluña que en otras zonas, y que intentaban doctrinalmente apoyar la existencia de los fueros. De hecho, esta escuela no tuvo seguidores destacados en Aragón lo que le permitió seguir sin dar muchos problemas en el camino codificador, renunciando a parte de sus fueros de la manera más natural.
Precisamente en un intento de superar las dicotomías entre las escuelas jurídicas se celebró en Madrid, en 1863, el primer congreso de jurisconsultos.
Mientras se buscaba la unificación se optó por la publicación de leyes especiales como la Ley hipotecaria de 1861 y las leyes de Matrimonio Civil y del registro Civil de 1870.
Modesto Lafuente intenta explicar la necesidad de esta codificación del siguiente modo: “El célebre código de los visigodos, el Fuero Juzgo, único cuerpo legal que había regido, aunque imperfectamente, en la España de la restauración, no podía ser aplicado ya en todas partes a un pueblo cuyas condiciones de existencia habían variado tanto. Las circunstancias eran otras, otras las costumbres, distinta la posición social y era menester atemperar a ellas las leyes, era necesario no abolir las antiguas sino suplir a las que no podían tener conveniente aplicación con otras más análogas y conforme a los que exigían las nuevas necesidades de los pueblos y de los individuos. Nacieron, pues, los Fueros de León y de Castilla, de Navarra, Aragón y Cataluña y gloria eterna será de los Alfonsos,de los Sanchos, de los Fernandos y de los Berengueres de España haber precedido en más de un siglo a todos los príncipes de Europa en dotar a sus pueblos de derechos, franquicias y libertades comunales,….”
Realmente, ya los liberales reunidos en Cádiz habían señalado que era imposible tener un conocimiento exacto del número de normas civiles existentes en España por eso decidieron crear un código nuevo y común a todos, lo que ayudaría aponer orden en el caos normativo existente en España
En aquel intento codificador, hay que destacar dos hitos: en primer lugar, el Proyecto de Ley de Bases del Código Civil de 1881 elaborado por Manuel Alonso Martínez disponía que las instituciones que fuese imposible suprimir de los territorios forales debido a su arraigo serían objeto de ley especial y el Código Civil se aplicaría como Derecho supletorio. En segundo lugar, la Ley de Bases de 1888 elaborada por Francisco Silvela y que constituye el antecedente inmediato del Código Civil mantiene una posición más respetuosa con los Derechos Forales al acoger el sistema de apéndices para el Derecho Foral. El código Civil fue promulgado el 24 de julio de 1889 y entró en vigor tres días más tarde, durante la regencia de María Cristina y la minoría de edad de Alfonso XIII. Lleva el refrendo de José Canalejas, entonces ministro de Gracia y Justicia se aprobó con una serie de apéndices de derecho foral.
De este modo se conciliaban en él razón e Historia, la codificación y el derecho foral, donde todos cedieron y donde el consenso logró el acuerdo.
Durante el franquismo no se abolieron los fueros, al contrario, el Congreso Nacional de Derecho Civil celebrado en Zaragoza en 1944 supone el comienzo de una nueva fase en la consolidación de los Derechos Forales. En este congreso se produce el reconocimiento de los diversos regímenes jurídicos territoriales, el rechazo al sistema de apéndices al Código Civil y la propuesta de Compilaciones. Siguiendo estas teorías se nombran comisiones de juristas en las diversas regiones forales que se desarrollan entre 1959 y 1973. La 1ª Compilación aprobada fue la de Vizcaya y Álava en 1959. La reforma del Título Preliminar del Código Civil de 1974 vino a establecer un nuevo sistema basado en dos principios: la aplicación general de una serie de disposiciones del Código Civil en toda España y la aplicación del mismo como Derecho supletorio de segundo grado en las regiones forales.
De este modo llegamos a la Constitución de 1978 que, en cuanto al desarrollo de los derechos civiles forales y especiales en la Constitución, el art. 149.1.8ª dispone que el Estado tiene competencia exclusiva en materia de legislación civil, sin perjuicio de la conservación, modificación y desarrollo, por las Comunidades Autónomas de los derechos civiles, forales o especiales, allí donde existan…
Pero, la entrada en vigor de la Constitución de 1978 ha supuesto el establecimiento de un nuevo sistema de distribución territorial del poder político que ha dado lugar al nacimiento las Comunidades Autónomas como entes públicos territoriales dotados de sustantividad política y personalidad jurídica propias, así como de unas potestades normativas bien amplias. Son las comunidades las que se han mantenido legislando en materia civil es decir, las que han mantenido el sistema foral.
En este sentido el Art 13 del Código civil señala:
- Las disposiciones de este título preliminar, en cuanto determinan los efectos de las leyes y las reglas generales para su aplicación, así como las del título IV del libro I, con excepción de las normas de este último relativas al régimen económico matrimonial, tendrán aplicación general y directa en toda España.
- En lo demás, y con pleno respeto a los derechos especiales o forales de las provincias o territorios en que están vigentes, regirá el Código Civil como derecho supletorio, en defecto del que lo sea en cada una de aquéllas según sus normas especiales.
Pero lo que transciende y genera algunas de las situaciones más conflictivas en la España actual nacen por la aplicación de la disposición adicional 1ª de la CE, que dice: “La Constitución ampara y respeta los derechos históricos de los territorios forales. La actualización general de dicho régimen foral se llevará a cabo, en su caso, en el marco de la Constitución y de los Estatutos de Autonomía”.
Desde la aprobación de la Constitución y, más en concreto, desde el Congreso de Derecho Civil de 1981 se inicia la fase de expansión del derecho foral, dado que, ninguna autonomía ha querido quedarse a la zaga en afirmaciones de historicidad, para lograr por medio de esas referencias un aumento de sus competencias. Lo han hecho en sus estatutos de autonomía, algunas poniendo más énfasis en las razones históricas- por ejemplo, Navarra, para que no hubiera dudas a su estatuto de autonomía lo ha denominado: Ley Orgánica de Reintegración y Amejoramiento del Régimen Foral de Navarra – también el País Vasco, y otras por vía del autonomismo (por la vía del artículo 151 de la Constitución, bien por el artículo 150.2 y, andando el tiempo, por la vía lenta del artículo 143). De modo que de un modo u otro todas las CC. AA han ido alcanzando niveles similares de autogobierno. Por ello, en esa misma medida, el historicismo y el foralismo han visto reducido su significado como factores y signos de identidad diferenciada, aunque el Tribunal Constitucional les haya dado cierta preeminencia, y su presencia constitucional, grosso modo, podemos reducirla a: a) El nombre de las instituciones de autogobierno (Diputación o Gobierno, Parlamento o Asamblea, Sindic de Greuges o Defensor del Pueblo…). b) Tratamiento especial de la lengua propia. c) El Derecho civil foral. d) La organización territorial interna. e) El Concierto Económico. Siendo precisamente éste último el que determina la diferencia[1].
Esa diferencia es un reducto privilegiado por vía historicista que se expresa en el llamado cupo vasco y navarro: frente a un sistema fiscal- mayoritariamente- nacional, hay dos comunidades que recaudan todos sus impuestos y, por medio de un cálculo más que obscuro, dan una parte al Estado, es decir, a todos. Es la economía- deberíamos recordar al presidente Clinton-, la que marca la diferencia. No son el resto de las comunidades, bajo un sistema de financiación autonómico común a todas ellas, en la que el manejo de los fondos y los ingresos vía impuestos pueden ejercerse de igual manera, según sea la voluntad de sus dirigentes de subir o bajar impuestos, las que tienen posiciones privilegiadas; son las comunidades que utilizan los derechos históricos para mantener un estatus diferenciado las que usan la Historia en beneficio propio, perjudicando al resto. Este es uno de las más desdichadas consecuencias de los fueros, pero no el único ni el peor.
Desgraciadamente, lo que nació en un contexto histórico concreto- la Reconquista- y se mantuvo por el respeto de todos a determinadas situaciones hoy ya trasnochadas, permiten mediante un uso torticero de los derechos históricos y apelando a los mismos, buscar fines secesionistas. Así se plantea en el último estatuto catalán, que amortiguó en sus pretensiones el Tribunal Constitucional. Por eso el profesor Torres del Moral afirma que bastaría entender que la disposición adicional primera ha entrado en vía muerta como precepto que ya ha cumplido su fin, para evitar tales abusos.
BIBLIOGRAFIA
TORRES DEL MORAL. “¿QUÉ SON LOS DERECHOS HISTÓRICOS?”. Ponencia realizada en la Fundación Roca Sastre
GARCIA GALLO
Pedro Andrés PORRAS ARBOLEDAS “Los Fueros medievales dentro de la producción de Alfonso García-Gallo”. Universidad Complutense de Madrid.
MIGUEL HERRERO DE MIÑÓN “Los derechos forales como derechos históricos” . Revista española de Derecho Constitucional.
RAFAEL D. GARCÍA PÉREZ “Derechos forales y codificación civil en España (1808-1880)”. AHDE.
MODESTO LAFUENTE. “Historia General de España”. EDITORIAL MELLADO
[1] Torres del Moral. ¿QUÉ SON LOS DERECHOS HISTÓRICOS? Ponencia realizada en la Fundación Roca Sastre